L'Unione europea.


di Giorgio Bosco - Ministro Plenipotenziario al Ministero degli Esteri

Siamo a poco tempo di distanza dalla celebrazione del cinquantenario della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo, conclusa a Roma il 4 novembre 1950.

In cinquant'anni ormai questa Convenzione è entrata direi nella nostra vita quotidiana, nell'esistenza di tutti i giorni, ormai tutti la conoscono, forse è meno noto quello che si è fatto nell'ambito della Comunità Europea prima e dell'Unione Europea poi, sempre nello stesso settore dei diritti umani.

Possiamo sempre prendere come punto di partenza la dichiarazione di uno dei Padri dell'Europa, il Ministro degli Esteri francese Robert Schumán, la sua famosa dichiarazione del 9 maggio 1950 che aprì la strada alla prima comunità, la Comunità Europea del carbone e dell'acciaio. Scriveva Schumán: "Il contributo che un'Europa organizzata e viva può portare alla civiltà è indispensabile. L'Europa non si farà d'un tratto né in una costruzione globale, si farà attraverso realizzazioni concrete creando innanzi tutto una solidarietà di fatto". Ed infatti questo è quello che è avvenuto nel corso degli anni in questo lungo, difficile, faticoso cammino verso l'integrazione Europea e si è passati attraverso vari atti normativi.

Nei tempi più vicini a noi, l'Atto unico europeo dell'86, il Trattato di Maastricht del '92 e, recentissimo, il Trattato di Amsterdam del '97 di cui mi piace ricordare qui uno degli articoli più importanti: secondo il Trattato di Amsterdam, l'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri. Vedete anche qui questa idea di comunità come riemerge anche dalla dizione del Trattato, comunque però la problematica del riconoscimento e della tutela dei diritti umani nell'ordinamento giuridico comunitario, non è nuova, non è venuta fuori soltanto in questi ultimi anni con la Carta Europea di cui poi faremo cenno.

D'accordo che nel Trattato di Parigi sulla Ceca e poi nel Trattato di Roma non v'è nessuna menzione sui diritti umani, però fin dagli anni '60, la Corte di giustizia delle Comunità europee, la Corte di Lussemburgo, aveva cominciato a riconoscere e tutelare questi diritti e come fonti la Corte si riferiva alla Convenzione di Roma del '50, ai Trattati internazionali, ad esempio ai patti delle Nazioni Unite del'66 e ai principi costituzionali comuni agli Stati membri.

Questo approccio della Corte, quindi, era un approccio piuttosto empirico e induttivo, anche se non c'erano giuristi anglosassoni nei primi anni di esistenza della Corte, però ugualmente la Corte dovette procedere in questo modo, perché doveva colmare le lacune giuridiche date dal silenzio dei Trattati.

In sostanza la Corte non disponeva di un corpo di norme di diritto positivo perché una specie di bill of rights europeo è stato sempre difficile da elaborare, a causa della non piena identità di vedute su alcuni temi, come ad esempio, la sicurezza sociale, l'assistenza sanitaria. Era un cammino comunque inevitabile da dover percorrere, e nel preambolo dell'Atto unico europeo dell'86, di cui parlavo prima, si legge che gli Stati membri sono determinati a cooperare per promuovere la democrazia sulla base dei diritti fondamentali riconosciuti nelle costituzioni e nelle leggi degli Stati membri e nella convenzione del '50. Con l'atto unico siamo nell'86 e i tempi erano maturi per un documento ancora più incisivo e questo arrivò il 12 aprile del 1989.

Questa è una data da ricordare perché in quel giorno il Parlamento europeo approvò, con voto unanime, la Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali in 28 articoli, (adesso sono diventati 54), ed era questa annessa ad una risoluzione del Parlamento.

Io cerco sempre di fare questi paralleli storici, pur non essendo uno storico, ma è significativo per esempio che la Dichiarazione così solenne, approvata all'unanimità, cadesse proprio nel bicentenario della Rivoluzione francese che fu la prima a proclamare les droits de l'homme et du citoyen.

Altro fatto storico significativo è che l'approvazione di questo documento avveniva pochi mesi prima del crollo del muro di Berlino e di tutto un sistema che mortificava la dignità umana, quella stessa dignità umana che è messa addirittura nell'articolo I di questa Dichiarazione e poi nella Carta Europea. Certo, quando il Parlamento europeo ha elaborato questa Dichiarazione, quarant'anni quasi lo separavano dalla Convenzione di Roma del 1950; quarant'anni non trascorrono invano e nel frattempo si erano approvati dei testi molto importanti, i Patti del 1966 su cui si è soffermato l'onorevole Bandiera, il patto dei diritti civili e politici e quello dei diritti sociali economici e culturali.

Altra cosa interessante, perché è stata recepita in certi testi successivi, sono le due importanti risoluzioni dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite, del 1974, quella sull'istituzione di un nuovo ordine economico internazionale, e la Carta dei diritti e doveri economici degli Stati.

Quindi era naturale che questa Dichiarazione del Parlamento europeo andasse oltre quanto previsto dalla Convenzione di Roma e si inoltrasse sul terreno economico e sociale; per esempio qui ci sono alcuni articoli di cui è interessante ricordare i titoli: condizioni di lavoro, diritti sociali collettivi, tutela sociale e poi erano affrontate nuove tematiche di grande attualità come l'ambiente, la protezione dei consumatori: tutto questo, come abbiamo visto, avveniva nel 1989, poi l'esercizio è continuato negli anni successivi fino ad arrivare, come ben noto, a questa Carta europea dei diritti fondamentali di 54 articoli che contiene, si può dire, la quasi totalità dei diritti che sono configurabili in una società contemporanea.

Ora la Carta è stata ampiamente illustrata anche nella stampa quotidiana e non sarebbe qui possibile illustrarne il contenuto, si può solo notare qualche novità interessante.

Per esempio una novità è l'art. 8 sulla protezione dei dati, poi un articolo sui diritti del bambino, perché nel frattempo le Nazioni Unite hanno approvato una Convenzione mondiale sui diritti del fanciullo; anzi voglio ricordare che abbiamo avuto una bella affermazione quando uno dei principali collaboratori, sia del Ministero degli Esteri che della nostra Lega, il professor Citarella è stato eletto alla Commissione della Nazioni Unite per i diritti del fanciullo. Questa è stata una notevole affermazione italiana.

C'è anche un articolo sui diritti degli anziani, ce né un altro sui diritti dei lavoratori all'informazione e alla consultazione nell'ambito dell'impresa e qui tutta una serie di diritti che riguardano il lavoro, le azioni collettive, le condizioni di lavoro e così via. Un capitolo riguarda la cittadinanza europea e questo capitolo riprende quasi completamente l'art. 8 del Trattato di Maastricht, perché introduce dei diritti nuovi che però fanno capo ai cittadini dell'Unione, cioè i cittadini di uno dei 15 Stati membri. Qui ne accenno appena perché in questa Carta di 54 articoli ci sono diritti che si applicano a chiunque si trovi nel territorio dei 15 Stati membri e ci sono dei diritti connessi proprio alla cittadinanza come il diritto di voto al Parlamento europeo, il diritto di voto alle elezioni comunali, il diritto di petizione al Parlamento europeo, la tutela diplomatica e consolare all'estero, questi sono proprio attribuiti ai cittadini degli Stati membri. E' stato veramente un grande fervore di attività quello che ha portato, anche attraverso riunioni, attraverso i lavori della cosiddetta Convenzione, all'elaborazione di questa Carta e che ha dimostrato quanto hanno sempre sostenuto i padri dell'Europa, e cioè che era necessario avere degli obiettivi comuni, dei valori, che potessero servire da saldatura agli elementi della comunità perché, se una comunità comprende degli organismi politici come gli Stati, gli scopi solamente pratici possono servire da cemento, ma per un tempo relativamente breve, mentre le strutture più durature devono avere una base ideologica che sia fondata su dei valori comuni.

Il Trattato di Roma del '57 veniva dopo la seconda guerra mondiale, aveva uno scopo limitato, si trattava soprattutto di dare slancio all'economia, si trattava di mettere insieme i vecchi nemici, i motivi cosiddetti pragmatici erano quelli preponderanti e questi successi economici hanno dato un grande impulso alla Comunità europea, la prosperità economica si è approfondita, si è consolidata e questo ha portato anche ai Trattati di Maastricht e di Amsterdam, però a questo punto la questione della base ideologica diventa ancora più importante di prima.

Quali sono i valori in cui noi ci riconosciamo? Cosa fa sì che ci sentiamo europei?

I valori essenziali suscettibili di creare uno spirito unitario, possono certamente essere quelli della Rivoluzione francese, libertà, uguaglianza, fraternità, ma dopo due secoli sorgono nuovi problemi, si affermano nuovi valori, la mente umana è limitata e viene quasi spaventata dalla complessità dei problemi, bisogna procedere per schemi, gli schemi aiutano molto anche se a volte è difficile procedere con dei tagli netti.

In ogni caso, una schematizzazione che ha aiutato molto negli ultimi anni, è quella proposta da uno studioso dei diritti dell'uomo, che io conobbi personalmente a Strasburgo molti anni fa, Karel Vasac, il quale ha teorizzato la famosa distinzione fra diritti dell'uomo di I, di II e di III generazione.

La prima sono quelli della Convenzione di Roma del '50, sono i diritti civili e politici dell'individuo che lo Stato non deve assolutamente violare, non deve conculcare la libertà di pensiero, quella di religione e le altre libertà fondamentali.

Con la seconda generazione cominciano i diritti economici, sociali e culturali, al lavoro, alla sanità, all'istruzione ecc.

Per i diritti di I generazione tutto quello che si richiede allo Stato è un atteggiamento di non facere, cioè lo Stato non deve fare nulla che possa disturbare il cittadino nel godimento dei suoi diritti, invece qui si chiede allo Stato un atteggiamento positivo, cioè lo Stato si deve adoperare per fornire all'individuo diritti economici e sociali. Poi vengono quelli di terza generazione che sono basati sul concetto di solidarietà. Per esempio c'è una risoluzione del 1986 dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite sul diritto allo sviluppo, il diritto alla pace, ad un ambiente sano e il diritto di partecipare al godimento del patrimonio comune dell'umanità ed anche di quello sottomarino, le famose risorse dei fondi marini ed oceanici.

Ora, avendo di fronte a noi questa divisione in schemi di Karel Vasac, possiamo senz'altro dire che con questi 54 articoli, che spaziano nei campi più svariati, questa Carta dei diritti fondamentali abbraccia completamente tutte e tre le generazioni. Però c'è un punto critico che non è sfuggito all'onorevole Bandiera cui ha accennato poco fa, e cioè quello del coordinamento tra le istanze dell'Unione europea e il sistema di Strasburgo di tutela dei diritti umani nel quadro del Consiglio d'Europa e questa preoccupazione non è sfuggita al Parlamento Europeo.

In una relazione sull'elaborazione della Carta, si legge che il Parlamento europeo ritiene che l'Unione Europea debba sottoscrivere e ratificare la Convenzione del 1950 e tutti i suoi protocolli: come precisato dalla Corte di giustizia nel suo parere 2 - 94 ciò richiederebbe una modifica del Trattato. Inoltre vi è il timore che se l'Unione diventasse parte contraente della Convenzione, si rischierebbero conflitti e sovrapposizioni tra la Corte di giustizia di Lussemburgo e la Corte europea per i diritti dell'uomo di Strasburgo.

Qual è il rischio? Il rischio è che un individuo ricorra a Strasburgo contro una misura nazionale adottata in esecuzione di una norma comunitaria e che la norma comunitaria eseguita a livello nazionale sia dichiarata contraria alla Convenzione di Roma del '50, senza poi che vi sia la certezza che la Corte di Lussemburgo produrrà nella fattispecie la medesima sentenza.

Prima non era mai successo perché, come voi sapete, prima della riforma del 1998, esistevano due organismi a Strasburgo: c'era la Commissione europea dei diritti dell'uomo, come poi vi dirà meglio il consigliere Raimondi, e la Corte. Alla Commissione c'è stato per più di vent'anni il nostro professor Giuseppe Sperduti, famoso internazionalista. La Commissione faceva una prima scrematura dei ricorsi e normalmente, quando veniva depositato in Cancelleria qualche ricorso coinvolgente norme comunitarie, la Commissione si pronunciava per la non ricevibilità, perché riteneva che ci fosse una sostanziale equivalenza tra le garanzie dei diritti forniti dalla Convenzione di Roma del '50 e quelle assicurate dall'ordinamento comunitario. Adesso invece, con la nuova Corte istituita dopo la riforma del '98, per la prima volta si è avuta una pronuncia di condanna di uno Stato membro dell'Unione Europea in relazione a norme ed atti comunitari, il famoso caso Matthews.

La Corte di Strasburgo è partita da questo ragionamento: c'è un atto di diritto comunitario derivato che viola delle norme internazionali di protezione dei diritti umani; lo Stato membro interessato, che era la Gran Bretagna, dispone del potere di impedire l'adozione dell'atto e non esercita questo potere dunque, conclusione del sillogismo, questo Stato viene condannato. E questo è quello che è avvenuto nel caso Matthews in cui la Corte ha condannato il Governo Britannico per aver consentito un'estensione dei poteri del Parlamento europeo, in occasione della ratifica del Trattato di Maastricht, senza avere allo stesso tempo ottenuto l'estensione del diritto di voto alle elezioni europee a favore degli abitanti di Gibilterra.

In questa sentenza del 18 febbraio del 1999, la Corte di Strasburgo ha dato torto alla Gran Bretagna. Ora il problema continua, perché negli ultimi tempi sono stati presentati alla Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo due ricorsi individuali contro tutti e quindici gli Stati membri dell'Unione europea, perché i ricorrenti allegano di essere stati lesi nei propri diritti fondamentali, e questi due casi si presentano ancora più critici del caso Matthews. E' un punto questo su cui sicuramente si dovrà pervenire ad un chiarimento sia che finalmente l'Unione decida di aderire alla Convenzione di Roma sia che invece adotti l'altra soluzione.

Sulla Carta dei diritti fondamentali, io preferisco non soffermarmi sul punto del valore da attribuire alla Carta. Sono proprio scorsi fiumi di inchiostro su questo argomento, avrete letto tutti inserimento nei trattati sì, inserimento nei trattati no.

Si spera che nel vertice di Nizza avvenga il famoso inserimento nei trattati, viceversa poi il vertice di Nizza rimanda tutto ad una decisione successiva, quindi per ora la Carta è una dichiarazione solamente di natura politica e non giuridicamente vincolante. Comunque, e questo è un aspetto positivo che vorrei mettere in luce, l'adozione della Carta è destinata fin da adesso a produrre degli effetti giuridici quanto meno indiretti e, come ripeto, ci dobbiamo contentare perché l'Europa nel corso degli anni si è fatta a piccoli passi, a volte anche un passo avanti e un passo indietro, ormai siamo su una strada di non ritorno, questa Carta finirà per essere inserita nei trattati, ma intanto già una serie di diritti che necessitavano richiami ad altre fonti sono ora comunitarizzati.

Si rafforza la certezza giuridica del sistema e i cittadini, gli organi comunitari, le istituzioni, gli Stati membri e i giudici sanno esattamente cosa si intende per diritti fondamentali dell'Unione, perché sta scritto lì. In sostanza, come per quanto avviene in larga scala nelle Nazioni Unite, assistiamo ad una specie di codificazione di una serie di diritti provenienti da fonti diverse. Ciò sarà un punto di riferimento molto utile per la Corte di Lussemburgo la quale anziché andare a fare faticose ricerche nelle diverse Costituzioni degli Stati membri e nelle Convenzioni internazionali, come è stata costretta a fare finora, avrà una sintesi di questi diritti fondamentali in forma chiara e visibile e questi diritti saranno ormai il parametro di legittimità degli atti comunitari.

Prima di concludere vorrei solamente richiamare l'attenzione sull'articolo 51 della Carta secondo cui le sue disposizioni si applicano alle istituzioni e agli organi dell'Unione nel rispetto dei principi di sussidiarietà. Questo principio è stato stabilito fin dal trattato di Maastricht, pertanto i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l'applicazione. Quindi la Carta non costituisce un'autorizzazione alle istituzioni a legiferare in settori in cui l'Unione non è competente e questo è importante dirlo perché ci mancherebbe solo che gli organi dell'Unione europea si mettessero a elaborare disposizioni in questo campo.

La Carta servirà soprattutto alla Corte di giustizia di Lussemburgo per avere un'idea chiara e precisa di quali sono i diritti fondamentali dei cittadini dell'Unione che gli Stati e la stessa Unione sono tenuti a rispettare.