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Il Consiglio d'Europa.


di Guido Raimondi - Magistrato - Corte di Cassazione

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Prima di passare al capitolo Consiglio d'Europa, sul quale sono stato così cortesemente invitato ad esprimermi in questa occasione, vorrei aggiungere, a quanto è stato appena detto, un ricordo dell’atmosfera che regnava all’epoca dei miei studi universitari, cioè intorno alla metà degli anni ’70.

Proprio in quegli anni si verificò un cambiamento di direzione nella politica estera degli Stati Uniti: si passò dall'amministrazione Nixon, che effettivamente aveva la posizione che ora è stata evocata, all'amministrazione Carter, che invece cambiò atteggiamento, lanciando l’azione poi sfociata nel processo di Helsinki. Devo dire che noi studenti di allora non attribuivamo nessuna ingenuità agli Stati Uniti e ritenevamo che l'atteggiamento dell'amministrazione repubblicana fosse mosso proprio dall'intento di preservare l'Unione Sovietica quale essa era, giacché essa garantiva in fondo un certo assetto del mondo nel quale gli Stati Uniti – ed in genere il mondo occidentale - non si trovavano troppo male.

Per questo noi studenti di quel tempo – anche quelli che tra noi, come chi vi parla, avvertivano come assolutamente intollerabile la condizione dei diritti umani nei Paesi appartenenti al blocco comunista – guardammo con una certa preoccupazione all'attivismo dell'amministrazione Carter perché la portata destabilizzatrice di questa nuova politica rischiava di alterare l'equilibrio e di minacciare la pace.



Quando si pensa all'azione italiana nel Consiglio d'Europa, il pensiero va immediatamente alla dimensione giurisdizionale, cioè alla Corte europea dei diritti dell'uomo, e, inevitabilmente, al fardello di condanne che grava sul nostro Paese e ai numerosissimi ricorsi che sono ancora pendenti sullo Stato italiano. Ormai è un ritornello che si ripete da anni e che riflette in gran parte la situazione di affari che riguardano l'eccessiva durata giurisdizionale sia in campo civile che in quello penale, quello tributario e anche quello contabile.

Vorrei, se me lo consentite, subito liberarmi di questo fardello. Se si pensa a questo fardello si sarebbe quasi tentati di rovesciare il titolo dell'intervento: non già l'azione italiana nel quadro del Consiglio d’Europa, bensì l'azione del Consiglio d'Europa in Italia per tentare di difendere i diritti umani, ciò che costuirebbe, oltre che una battuta di cattivo gusto, una prospettiva non corretta, come cercherò di mostrare.

Negli ultimi giorni della vita della XIII legislatura, il Parlamento ha approvato un provvedimento legislativo che forse ci libererà da questo tormento. Si parla comunemente della legge Pinto, cioè di un provvedimento che crea, all'interno dell'ordinamento giuridico italiano, un meccanismo che consentirà di dare soddisfazione a quanti hanno visto la loro causa durare troppo tempo e quindi a impedire che queste doglianze arrivino fino a Strasburgo, infangando il nome del nostro Paese. Più che di legge Pinto sarebbe più appropriato parlare di legge Conso, perché effettivamente questo disegno di legge nasce nel 1993, quando il presidente Conso era Ministro Guardasigilli. Ci fu un incidente mediatico, causato da una trasmissione televisiva, "Mi manda Lubrano", che evocò la possibilità di trascinare a Strasburgo lo Stato italiano per le lentezze della giustizia. Arrivarono nel giro di due giorni tremila ricorsi. Una cosa impressionante, tanto da convincere l'allora Guardasigilli a convocare una riunione al più alto livello, con la partecipazione degli organismi europei, riunione che ebbe l'idea di formare una Commissione della quale ebbi l'onore di essere chiamato a far parte e che produsse una prima versione di questo disegno di legge che oggi, a distanza di otto anni, vede la luce.

Anticipo qui la conclusione del mio discorso. Nonostante l'insieme di queste spiacevoli procedure, bisogna dire che l'Italia può andare a testa alta considerando la propria azione nel quadro del Consiglio d'Europa, e questo prendendo in esame tutte e tre le dimensioni nelle quali questa azione, con le sue luci e le sue ombre, si esplica.

Parlerei di tre grandi aree: in primo luogo del settore propriamente giurisdizionale cioè dell'esperienza che l'Italia ha avuto con gli organi della Convenzione Europea nel corso degli anni; affronterei poi, e questa è la seconda dimensione, il tema dell'applicazione in Italia della Convenzione Europea, cioè il trattamento che viene assicurato alle norme della Convenzione Europea nel nostro sistema; infine parlerei della dimensione cosiddetta intergovernativa, e quindi dell'azione di produzione normativa, cosa che mi consentirà di fare un accenno, alla fine, anche ai rapporti, in prospettiva, del sistema europeo di Strasburgo con la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea evocata dal ministro Bosco.

Inizio con l'esperienza italiana innanzi agli organi della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo. Il ministro Bosco vi ha già ricordato come questo meccanismo, unanimemente riconosciuto come il più originale, il più efficace esistente al mondo, è stato profondamente riformato nel 1998, quando è entrato in vigore il Protocollo n. 11 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Prima dell'entrata in vigore di questo Protocollo vi era una differenza di grande rilievo rispetto al sistema attuale, quella del carattere opzionale del ricorso individuale al meccanismo europeo. Oggi questo carattere facoltativo, se non per casi marginali sui quali non è il caso di soffermarsi, non esiste più. Quindi chi aderisce alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo accetta automaticamente il meccanismo del ricorso individuale. A parte questo, vi era un’altra differenza di rilievo nel senso che il sistema precedente la riforma era costruito su due organi: la Commissione europea dei diritti dell'uomo con compiti di filtro e di istruttoria e la Corte europea dei diritti dell'uomo con compiti puramente giurisdizionali, ma alla quale non si poteva accedere in tutti i casi, tanto che residuavano delle funzioni propriamente decisionali e quindi, in fondo, giurisdizionali, in capo a quello che è l'organo politico del Consiglio d'Europa, il Comitato dei Ministri.

Il Comitato dei Ministri conserva nel contesto del nuovo sistema importanti competenze, che però attengono esclusivamente alla sorveglianza della corretta esecuzione delle sentenze, e quindi non sono più di competenza giurisdizionale.

Detto questo, l'esperienza italiana comincia molto presto, prima ancora che il Governo italiano riconosca nel 1973 il diritto di ricorso individuale. All'inizio degli anni '60 è uno Stato membro della Convenzione che trascina l'Italia dinanzi la Commissione europea dei diritti umani. Si tratta dell’Austria, che ci accusa di violazioni del giusto processo nel quadro di un procedimento penale che aveva fatto seguito ad un tragico fatto di sangue avvenuto in Alto Adige, l'eccidio di Fundres. L'Italia uscì indenne da questa esperienza giurisdizionale, nel senso che la Commissione espresse l'opinione che l'Italia non avesse violato la Convenzione e poi questa opinione fu confermata dal Comitato dei Ministri che allora aveva il potere giurisdizionale.

In tutti e tre i settori evocati, dimensione giurisdizionale, applicazione della Convenzione, dimensione intergovernativa, dicevo, sono da registrare luci ed ombre. Non bisogna nascondersi che delle cadute ci sono state. Credo però di poter affermare che il bilancio finale è positivo.

Nel caso Italia contro Austria, la difesa del Governo italiano non si coprì di gloria perché nella fase della procedura che riguardava la ricevibilità, condusse una battaglia di retroguardia, dicendo: badate che nel momento nel quale si verificavano le violazioni che oggi l'Austria rimprovera all'Italia, l'Austria non aveva ancora ratificato la Convenzione, quindi adesso non può rimproverare all'Italia questi comportamenti.

L’Italia si fondava sul regime classico, basato sulla reciprocità, degli obblighi internazionali. La Commissione rispose con un’affermazione che costituisce ancora oggi una pietra miliare della giurisprudenza degli organi di Strasburgo: la Convenzione Europea dei diritti dell'uomo non è un trattato internazionale di tipo classico basato sulla reciprocità degli obblighi, ma un trattato che tende a fissare i principi della nostra civiltà, sinteticamente evocati come ordine pubblico europeo, per cui non ha importanza il tempo nel quale si sono verificati gli episodi, giacché una volta che gli Stati sono parte del sistema possono lamentarsi della violazione di diritti perpetrati da un altro Stato purché ratione temporis la Convenzione sia applicabile a quello Stato che viene accusato.

Quindi prima esperienza conclusasi bene, ma con qualche figura non proprio buona sul piano della difesa.

Successe poi che nel caso "Artico", qui siamo già alla fine degli anni '70, inizio degli anni '80, venne addirittura mossa al Governo italiano l’accusa di difendersi in modo cavilloso dinanzi agli organi della Convenzione. Si trattava del diritto dell'imputato non abbiente ad essere adeguatamente difeso, diritto che era stato platealmente violato da parte italiana perché, parlo di anni fortunatamente lontani, era stata assicurata una parvenza di difesa ad un imputato che non aveva i mezzi per retribuire un difensore.

Il Governo italiano cercò di cavarsela dicendo: la Convenzione ci obbliga a nominare un difensore d'ufficio, ma non siamo tenuti ad occuparci del modo nel quale questo difensore assolve il proprio mandato. Questa fu l'occasione per la Corte di darci uno schiaffo, che probabilmente era meritato. La Corte allora coniò la sua celebre espressione secondo la quale la Convenzione non è diretta a proteggere diritti illusori ma diritti concreti ed effettivi.

Questa è un'esperienza del nostro Paese dinanzi alla Corte europea che sarebbe difficile inquadrare tra le più luminose.

Altre esperienze non felici seguirono o precedettero di poco.

Impossibile non ricordare la serie dei casi cosiddetti di Reggio Calabria, cioè quelli relativi ai processi che fecero seguito ai fatti (la “rivolta”) del 1970. In quel caso i processi furono volutamente ritardati dalle autorità italiane, probabilmente nell’intento di calmare gli animi. Alcune delle persone processate in quel contesto si rivolsero a Strasburgo ed ebbero ragione perché il loro processo era durato troppo tempo.

Poi, a partire dal caso "Capuano" chiusosi con una sentenza della Corte europea del 1986, cominciano a dilagare i ricorsi, che ho evocato all'inizio del mio intervento, di eccessiva durata dei processi civili che hanno intasato per più di dieci anni e che ancora oggi intasano ma forse ancora per poche settimane grazie alla nuova legge, i lavori della Corte.

Su questo tema bisogna, se mi passate l’espressione, girare il coltello nella piaga. La nuova Corte, non appena si è insediata nell’autunno del 1998, ha sentito il bisogno di lanciare un segnale chiaro al nostro Paese, e l'ha fatto principalmente in due occasioni. Da una parte, con la prima sentenza, che già nel gennaio 1999 si è occupata di un problema di questo genere, emessa nel caso "Laino contro Italia", e in questo caso la Corte ha condannato il nostro paese ad un ammontare notevolmente più elevato rispetto alle “tariffe” praticate dalla vecchia Corte.

D’altra parte, a distanza di qualche mese, nell'estate del 1999, la Corte ha emanato un gruppo di sentenze, la più nota delle quali è quella emessa nel caso "Bottazzi contro Italia"; in questo gruppo di sentenze la Corte ha detto una cosa infamante sul nostro Paese, e cioè che l'eccessiva durata delle procedure giudiziarie costituisce una “pratica amministrativa” nel senso della sua giurisprudenza (inaugurata per i casi relativi alla dittatura dei colonnelli greci, allorché la pratica amministrativa era riferita alla banalizzazione della tortura, delle uccisioni illegali ecc.) per cui viene rovesciato l'onere della prova: al ricorrente spetta solo dimostrare la durata del processo, mentre spetterà poi al Governo dimostrare se quella durata è stata ragionevole secondo i criteri della Convenzione.

Quindi, volendo riepilogare l'esperienza italiana, c'è una prima fase che riguarda le garanzie del processo penale e casi che vedono la condanna del nostro paese, poi c'è questa fase storica che va dalla metà degli anni ottanta fino a due o tre anni orsono, che è quasi completamente occupata dalle questioni che riguardano l'eccessiva lunghezza del processo, con qualche raro sconfinamento in settori contigui, come quello del ritardo nell’esecuzione degli sfratti, dove pure abbiamo avuto condanne massicce dalla Corte europea. Negli ultimi anni notiamo un interesse della Corte verso settori anche diversi, cosa che induce preoccupazione per il futuro.

Da una parte è tornata la questione delle garanzie nel processo penale. Molto recentemente, poche settimane or sono, l'Italia è stata condannata nel caso "Lucà" proprio in relazione a questi temi. Si trattava di un processo penale al quale era stata data soluzione sulla base del vecchio art. 513 del codice di procedura penale, quindi nella versione precedente alla riforma portata dal nuovo art. 111 della Costituzione. Si tratta di un precedente nel quale la Corte di Strasburgo prende abbastanza fermamente posizione anche contro la nota sentenza della Corte costituzionale italiana che aveva fatto salvo quel vecchio art. 513 del codice di procedura penale.

Abbiamo poi anche altri settori interessati da questa nouvelle vague della Corte, il più preoccupante, forse, in questo momento, è quello della cosiddetta occupazione appropriativa, o accessione invertita. Quest’ultimo istituto è una creazione della giurisprudenza della nostra Corte di cassazione, che, di fronte al fenomeno, divenuto vastissimo negli anni '70 e '80, dei ritardi nell'espletamento delle procedure espropriative, ritardi che giungevano a protrarsi fin oltre i termini previsti per il loro completamento, giunse alla conclusione, per trovare una soluzione pratica, che una volta realizzata l'opera pubblica si doveva considerare non più il privato espropriando, ma non ancora espropriato, proprietario del terreno con l'opera, ma, appunto, rovesciando il fenomeno classico della accessione, si doveva considerare chi aveva costruito l'opera, cioè la pubblica amministrazione, proprietario anche del terreno.

L’azione dell’amministrazione viene considerata in questa prospettiva un illecito civilistico di tipo aquiliano, con la conseguenza che l'amministrazione è tenuta a rifondere all’individuo, privato in questo modo del suo diritto di proprietà, l'intero valore del bene sottratto, oltre alla rivalutazione e agli interessi. Questo modus procedendi è stato in un primo tempo convalidato dalla Corte di Strasburgo con la sentenza "Zubani" del 1996. Poi, però, con le sentenze "Carbonara e Ventura" e "Belvedere alberghiera", che sono del maggio 2000, la Corte di Strasburgo ha mutato giurisprudenza.

In queste ultime decisioni la Corte ha ritenuto di sottolineare al massimo il valore della legalità dell'azione dell'amministrazione, legalità che evidentemente non è rispettata nel caso dell'occupazione appropriativa, e ha ritenuto questo istituto costruito dalla giurisprudenza della nostra Corte di cassazione non compatibile con la Convenzione, più in particolare con il Protocollo n. 1 alla Convenzione europea che protegge, tra le altre cose, il diritto di proprietà.

Altri settori sono stati oggetto dell’interesse della Corte negli ultimi tempi, in particolare quello dell'affidamento dei minori. Diciamo che su tutti questi temi la Corte si potrà concentrare, prestando la massima attenzione, oltre che agli argomenti dei ricorrenti, anche alle difese del Governo, perché sarà liberata dai ricorsi per eccessiva lunghezza del processo.

Prima di lasciare questa dimensione giurisdizionale, vorrei aggiungere un elemento che va a nostro onore. Il ministro Bosco ha giustamente detto che la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo protegge esclusivamente i diritti cosiddetti della prima generazione cioè i diritti civili e politici, quelli elaborati all’epoca del costituzionalismo classico.

In effetti però la Corte di Strasburgo ha cercato di uscire da questa gabbia. Già con la sentenza del 1979, nel caso "Airey contro Irlanda" ha detto che non ci sono compartimenti stagni tra i diritti civili e politici da una parte e i diritti sociali ed economici dall’altra e, soprattutto, che non sempre è vero che ai diritti civili e politici corrisponda soltanto un dovere di astensione da parte degli Stati, ma qualche volta questi diritti implicano un dovere di reazione positiva a carico di questi Stati. Nella fattispecie si trattava ancora una volta dei meccanismi, il cui difettoso funzionamento veniva denunciato, che assicurano il gratuito patrocinio ai non abbienti. La Corte ha detto che, se la Convenzione assicura il diritto di accedere al giudice, questo diritto, per essere effettivo, deve comprendere la provvista di adeguati mezzi alle persone che non dispongono del denaro sufficiente per pagare l'avvocato.

Questo stesso confine è stato travalicato più volte dalla Corte in quello che è forse il settore più interessante della sua giurisprudenza: quello dei cosiddetti diritti classici, quali la tutela della vita privata, del domicilio e della corrispondenza, la libertà religiosa, la libertà di manifestazione del pensiero, la libertà di riunione e di associazione. Mi riferisco a quel gruppo di diritti tutelati dagli articoli della Convenzione europea che vanno da 8 a 11.

Nel quadro di questi diritti la Corte – che è chiamata a pronuciarsi su aspetti spesso assai sensibili della vita sociale che sono variamente regolati nelle legislazioni nazionali degli Stati parte – non persegue un intento di armonizzazione delle legislazioni, ma quando si tratta di stabilire se una certa azione, ma anche una determinata omissione a favore di un individuo, è necessaria o non è necessaria, la Corte finisce per compiere un’analisi comparativa delle legislazioni dei Paesi che partecipano al sistema, orientando poi la sua decisione sulla soluzione più avanzata, se questa risulta essere adottata dalla maggioranza degli Stati parti.

Il meccanismo è questo. Una volta stabilito che una certa azione (o una certa omissione) costituisce un'ingerenza, per esempio, nella sfera privata di una persona, pensiamo all'art. 8, per poter considerare questa azione o questa omissione compatibile con la Convenzione, bisogna che l'azione sia innanzi tutto prevista dalla legge, in secondo luogo che essa persegua uno degli obbiettivi che sono tassativamente indicati dalla Convenzione, come la sicurezza nazionale, il benessere economico del Paese ecc. Ed infine, soprattutto, occorre che essa sia proporzionata rispetto al fine da perseguire, in altre parole, per usare la formula della Convenzione, che essa sia necessaria in una società democratica.

Ora per stabilire se una certa misura sia o no necessaria in una società democratica, la Corte esprime un giudizio di valore, ma come lo esprime? La Corte elabora questo giudizio ancorandosi a certi parametri, cioè fa un'analisi delle legislazioni degli Stati che partecipano alla Convenzione. In generale se la soluzione più avanzata è stata accolta nella maggior parte degli ordinamenti dei Paesi parti, la Corte tende ad allinearsi ad essa.

Ecco allora che i Paesi che sono su una posizione più retriva, per effetto dell’autorità della sentenza della Corte, anche se questa non ha effetto giuridicamente erga omnes, devono finire per accettare questa scelta progressista.

Scendo al pratico precisando perché il nostro Paese ha un ruolo positivo in questo contesto: quando si è trattato di stabilire se, una volta cambiata l'identità sessuale, un individuo abbia o no diritto a che questo cambiamento sia riflesso nei documenti di identità, cioè, in altre parole, se l’omissione da parte di uno Stato di provvedere ad una adeguata legislazione che permetta ciò, costituisca un’ingerenza nel diritto alla tutela della vita privata individuale non compatibile con la Convenzione, la Corte ha proceduto nel modo che dirò.

Certo a questo problema gli autori della Convenzione non avevano ancora pensato nel 1950, ma quando la Corte si è trovata a confrontarsi con questo problema, che era stato posto in relazione alla Francia, ha esaminato le legislazioni europee, tra queste anche la legislazione italiana, che come sapete fin dal 1982 assicura ai transessuali il cambiamento di sesso sui documenti di identità, e ha concluso nel senso della violazione della Convenzione. La Francia è stata condannata, perché non aveva assicurato ai transessuali lo stesso trattamento assicurato, tra gli altri, anche dal nostro Paese.

Metto per il momento da parte la questione giurisdizionale e vado a trattare molto brevemente dell'applicazione della Convenzione nel nostro Paese.

La Convenzione europea è stata ratificata grazie ad una legge del 1955, che ne assicura anche, come di solito avviene per gli accordi internazionali, la piena esecuzione nel nostro ordinamento. Allo stesso modo si è proceduto via via per i vari protocolli che hanno integrato la Convenzione, fino al Protocollo n. 11.

Il cammino delle nostre Corti superiori, soprattutto della Corte di cassazione, è stato lungo e faticoso e anche qui ci sono alti e bassi, luci ed ombre, ma si può dire che il bilancio finale non è del tutto negativo.

Sembrava che i problemi fossero risolti - parlo per notazioni rapidissime - nel 1993, quando, dopo la sentenza del 1989 delle Sezioni unite penali nel caso "Polo Castro", che aveva sancito la diretta applicabilità nel nostro ordinamento delle norme della Convenzione europea, la Cassazione penale aveva, nella sentenza "Medrano", stabilito la prevalenza delle norme della Convenzione europea sulle norme nazionali anche successive e lo stesso principio era stato affermato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 10 del 1993. I problemi sembravano risolti, dicevo, e in effetti le sezioni civili della Corte di cassazione si sono allineate a questa giurisprudenza. Mi riferisco essenzialmente alla sentenza del 1998 della Sezione I civile della Corte di cassazione nel caso "Galeotti Ottieri della Ciaia" contro "Amministrazione delle finanze".

Bisogna però dire, e qui viene la sfumatura negativa alla quale avevo accennato, che purtroppo nel quadro delle sezioni penali della Corte di cassazione, la situazione non è la stessa.

Le sezioni penali della Corte di cassazione avevano dato vita ad un contrasto di giurisprudenza che era stato composto con la sentenza delle Sezioni unite del 1989, che ho evocato. Le sentenze meno progressiste, per usare un eufemismo, che erano state duramente censurate dalla dottrina, erano articolate su un ragionamento, per la verità difficilmente condivisibile, che era questo: si diceva che la Convenzione europea prevede dei meccanismi per la sua attuazione a livello internazionale, quindi è affare che riguarda le potenze che l'hanno sottoscritta e non i rispettivi sudditi. In questo modo si dimenticava completamente che tutto il sistema della protezione europea dei diritti fondamentali è basato proprio sul previo esaurimento delle vie di ricorso interne, per cui è al giudice nazionale che è affidata in prima battuta la difesa dei diritti fondamentali protetti dalla Convenzione europea.

L’altra corrente giurisprudenziale, che invece affermava la diretta applicabilità delle norme convenzionali, venne ritenuta corretta dalle Sezioni unite nella sentenza "Polo Castro" che ho evocato.

Bisogna purtroppo dire che alcune recenti sentenze di sezioni penali della Corte di cassazione vanno ancora una volta nel senso dell'affermazione della natura programmatica delle norme della Convenzione europea, con la conseguenza della loro assoluta ininfluenza nella decisione delle cause sottoposte alla stessa Corte di cassazione penale.

Il discorso qui è lungo e non può essere esaurito in poche battute. Va detto che ci sono due scuole di pensiero. Una, alla quale appartiene anche chi vi parla, preferirebbe lasciare questa competenza nelle mani del giudice comune. Questa scuola di pensiero non ritiene che sarebbe appropriato elevare la Convenzione europea a livello della nostra Costituzione e quindi concentrare il controllo nelle mani della Corte costituzionale, mentre l’altra preferirebbe risolvere il problema costituzionalizzando la Convenzione.

Certamente, con la riforma costituzionale del 1999, si è provveduto ad un trapianto di una parte della Convenzione della nostra Costituzione nel nuovo art. 111, e questo approccio sembrerebbe dar ragione alla scuola di pensiero che vorrebbe concentrare il controllo nelle mani della Corte costituzionale. Ma vorrei qui rifarmi ad una pagina molto bella che è stata scritta di recente dal professor Conforti, fino a poche settimane or sono Giudice della Corte europea dei diritti dell'uomo. Conforti ha detto che tutto sommato abbiamo trovato una soluzione pragmatica e efficace per assicurare non solo la diretta applicabilità, ma anche la prevalenza del diritto comunitario sulle norme nazionali - è la soluzione elaborata dalla Corte costituzionale con le note sentenze "La Pergola" del 1984 e del 1985 – ragionando così: l'Italia, aderendo alla Comunità, ha effettuato una limitazione di sovranità per cui le sue norme interne, pur restando valide, si ritraggono di fronte a quelle europee non compatibili. Lo stesso discorso si potrebbe fare, dice il professor Conforti, con un'intuizione notevole, a proposito delle norme della Convenzione europea dopo il 1998, perché con il 1998, cioè con l'entrata in vigore del Protocollo n. 11, si è passati dal diritto internazionale classico al metodo sovranazionale. In altre parole dopo il 1998, con l'eliminazione del carattere facoltativo del ricorso individuale, si è proceduto ad una vera e propria limitazione della sovranità nel quadro dell'art. 11 della Costituzione, con la conseguenza che la situazione della Convenzione è ormai assimilabile a quella del diritto comunitario.

Naturalmente non possiamo approfondire oggi questo tema, ma un messaggio va lanciato: noi abbiamo certamente, come è stato ricordato, una protezione dei diritti umani fondamentali a livello nazionale altamente sofisticata quale è prevista dalla nostra Costituzione, protezione che spesso va molto al di là di quanto previsto dalla Convenzione europea. Questo però non esclude l’esistenza di zone nelle quali il nostro ordinamento prevede una tutela di livello inferiore di quello che è richiesto dagli standard della Convenzione. In questi casi occorre che qualcuno, o il giudice comune o il giudice costituzionale, intervenga a livello nazionale per evitare che il sistema italiano venga esposto a livello europeo.

Resta la terza dimensione che ho evocato ed è quella della produzione normativa, discorso nel quale poi vorrei inserire anche un cenno alla prevenzione della tortura e alle minoranze.

Qui l'Italia ha assunto da sempre un ruolo di capofila se si pensa agli albori della Convenzione europea. Inviterei gli ascoltatori a leggere l'appassionato contributo che il giudice Carlo Russo ha recentemente prodotto per la Rivista Affari Esteri e che ricorda, si tratta di uno dei pochissimi testimoni viventi, quei tempi. La Convenzione nacque da una fortissima spinta dell'opinione pubblica che si manifestò innanzi tutto al Congresso dell'Aja nel 1948 e poi nell’esame dell’idea da parte della prima sessione dell’Assemblea parlamentare, allora detta consultiva, del Consiglio d'Europa che si tenne, se non sbaglio, nell'agosto del 1949. Io ho avuto il privilegio di leggere in anteprima un bellissimo scritto del presidente Conso che sarà pubblicato tra qualche settimana e che evoca quel periodo, ricordando come l'inclusione nell'ordine del giorno dell'Assemblea del tema diritti umani che era stato lanciato all'Aja non fosse affatto pacifica.

Fu fondamentale in quella occasione un ordine del giorno promosso da Churchill e che passò anche grazie all'appoggio unanime dei deputati italiani e al sostegno forte del nostro Ministro degli Esteri dell'epoca, il Conte Carlo Sforza (tra tutti i deputati italiani che sostennero questa azione, vorrei ricordare Stefano Iacini). Il discorso fu difficile anche in seno alla Commissione giuridica, allora presieduta da Paul Henri Teitgen, che era anche relatore sulla materia. In commissione ci fu un appoggio unanime dei deputati italiani di tutti i gruppi e fu grazie al loro apporto che il rapporto Teitgen fu approvato, con un solo voto di maggioranza, come ricorda Carlo Russo nel suo scritto. Non a caso, quindi, la Convenzione vede la luce a Roma, a Palazzo Barberini, dove viene aperta alla firma il 4 novembre del 1950.

Tutto il movimento che ha condotto al completamento della Convenzione europea, ha visto un’attiva partecipazione italiana: penso al Protocollo n. 4 che ha allargato i diritti protetti, penso soprattutto al Protocollo n. 6 con il quale è stata già allora iniziata la battaglia contro la pena di morte (il protocollo n. 6 provvede a vietare la pena di morte per il tempo di pace e il nostro Governo allora era già attivo su questo piano), poi al Protocollo n. 7 che provvide ad integrare la Convenzione con quei diritti alla cui tutela si era intanto provveduto nel quadro delle Nazioni Unite con l'adozione nel 1966 del Patto sui diritti civili e politici.

Anche qui alti e bassi. Non so se si può parlare di un punto basso, come non pochi hanno fatto, con il negoziato che poi ha prodotto il Protocollo n. 11, che ha riformato il meccanismo giurisdizionale. Già all’epoca di quel negoziato (fine degli anni ’80 e prima metà degli anni ’90) l'Italia era sommersa da ricorsi sulla lunghezza del processo, cosa che gettò un’ombra sulla posizione del nostro Paese, avversa all’approccio che poi è prevalso, cioè quello della creazione di una Corte unica, quasi che l’atteggiamento negoziale italiano fosse motivato dall’intento di nuocere all’efficienza della Corte.

L'Italia avrebbe preferito un sistema a doppio livello, non abbandonando quindi completamente il modello precedente, per garantire una maggiore qualità della giurisprudenza. Allora furono lanciate accuse, per la verità erano abbastanza gratuite, perché l'Italia fu accusata di voler sabotare la riforma per non essere condannata per la lunghezza del processo. Ecco, come dicevo, non so se questo si può considerare un punto basso dell'azione italiana. Credo che si può considerare che legittimamente e lealmente l'Italia abbia difeso un'idea diversa da quella che poi è prevalsa, senza avere queste preoccupazioni quanto alla sorte del suo contenzioso a Strasburgo.

Lo stato del contenzioso non influenza a mio giudizio l'azione italiana, che è sempre stata fedele ai valori della Convenzione Europea anche su un terreno delicatissimo che è quello, evocato dal ministro Bosco, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e gli sviluppi dell'esercizio della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

E' stato detto molto sulla Carta europea e io non credo che si possa condividere il giudizio, anche se autorevolissimo, di lord Dahrendorf lord Dahrendorf, il quale in un articolo di giornale, ha detto che tutto sommato si tratta di un accordo non vincolante su un testo poco rilevante.

Credo che questo sia un giudizio non condivisibile.

La Carta, come ha ricordato il ministro Bosco, sarà certamente un punto di riferimento di grande autorevolezza per la Corte di Lussemburgo, quando essa sarà chiamata ad occuparsi di diritti fondamentali. Ma il punto è: questa Carta deve costituire motivo di preoccupazione? Questo hanno in effetti ritenuto i Ministri europei responsabili per i diritti umani riuniti a Roma per il cinquantesimo anniversario della Convenzione europea i quali, nel quadro della dichiarazione politica che ha chiuso i loro lavori, hanno espresso profonda preoccupazione per la possibilità che gli sviluppi dell'esercizio relativo alla Carta dell'Unione Europea incida sul livello dei diritti protetti dalla Convenzione europea. E' vero che c'è una clausola di compatibilità, tutto è fatto per rassicurare, ma è anche vero che il modo più sicuro per garantire un eguale livello della protezione dei diritti umani in Europa è quello dell'adesione della Comunità alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Vorrei dire però che bisogna guardarsi dalla tentazione di considerare lo sviluppo della Carta come una possibile via di fuga da Strasburgo. Ho ascoltato con preoccupazione certe voci anche autorevoli che, manifestando fastidio, per le condanne per la Corte di Strasburgo hanno detto: mettiamola da parte questa Corte di Strasburgo, tanto adesso abbiamo la Carta, avremo un'altra Corte, tra noi 15 e quella sarà la Corte vera dei diritti umani. Questo, a mio sommesso giudizio, è un discorso pericoloso.

Prima di chiudere volevo accennare a quanto è stato fatto, e qui l'Italia è sempre stata parte attiva, in tema di minoranze. Il Consiglio d'Europa, con il fattivo sostegno italiano, ha realizzato la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali e l'ha dotata anche di un meccanismo di controllo che consiste in un Comitato consultivo (ristretto) del Comitato dei Ministri formato da personalità indipendenti. Una personalità italiana, il professor Bartole eminente costituzionalista di Trieste, partecipa attualmente ai lavori di questo comitato.

Analogamente, sul piano della prevenzione della tortura l'Italia ha contribuito validamente alla creazione della Convenzione europea contro la tortura nel 1987 e partecipa attivamente ai lavori del suo Comitato indipendente che assicura il buon trattamento delle persone detenute nei carceri di tutta Europa.

Per chiudere, resta l’azione sulla pena di morte. Credo sia inutile insistere su questo perché l'impegno italiano è tanto conosciuto. Nel quadro del Consiglio d'Europa questo impegno è stato spiegato con vigore e si è agito affinché l'adesione dei nuovi Paesi dell'Europa centrale ed orientale al Consiglio d'Europa fosse condizionata all'accettazione di impegni stringenti su questo terreno: innanzitutto una moratoria per le esecuzioni e la ratifica, successivamente, del Protocollo n. 6 che vieta appunto la pena di morte in tempo di pace.

Per finire su questo punto, ricordo che i Ministri riuniti a Roma per il cinquantesimo anniversario della Convenzione, hanno trovato l'accordo politico per lanciare un esercizio diretto a completare il Protocollo n. 6 allo scopo di vietare la pena di morte anche per il tempo di guerra.

Che questo risultato sia stato raggiunto a Roma non mi pare del tutto casuale.



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